让城市生活更美好——全国政协委员和派提案建言城市更新（一）

  城市更新，是指在我国城镇化发展接近成熟期时，通过维护、整建、拆除、完善公共资源等合理的新陈代谢方式，对城市空间资源重新调整配置，使之更好满足大家的期望需求，更好适应经济社会持续健康发展实际。

  党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。有序推进城市更新，是当前和今后一个时期的重要工作。全国政协委员和派纷纷通过提案提出意见和建议，推进城市更新有序开展。

  案由：党的二十大报告提出“提高城市规划、建设、治理水平，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市”，指明了城市更新将成为新时期城市高水平发展的重要抓手与路径。但城市更新因其系统性、融合性与创新性要求，将面临一系列挑战：

  一、面临系统重塑挑战。城市更新面临工程周期长、环节多且易脱节等难题，需要完善有关政策标准，优化建设工程组织模式，需要从开发思维向经营思维转变。

  二、面临新旧融合挑战。作为一种以存量资源盘活和空间结构优化为支撑的城市发展和治理方式，城市更新始终伴随着“旧改”“新建”两个关键词。新旧片区边界交融，产业、文化、人才、技术、资金等要素随之流动，产生新的活化空间和功能需求，需要有效解决优化存量过程中新空间与民间传统文化、产业体系、生活方式的融合问题。

  三、面临创新适应挑战。实施城市更新行动，需要长远考虑应对产业、人口、生态等方面的适应性，特别是通过创新技术方法，推动“低碳化”“数智化”的城市更新发展模式塑造，构建更为灵活、强韧的未来适应性。

  建议：一、优化完善相关配套政策，发挥规划设计统筹引领作用。聚焦既有建筑与建成环境的高效能利用，发挥规划设计在建造全过程的引领作用，保障项目连贯性与高效性；构建全国层面的城市更新目标体系与政策法规体系，以发展的视角、通过“设计+科技”融合的方式，引领民间传统文化、空间功能、产业转型要素实现多维度优化和效能提升。

  二、分类施策，优化工程建设组织模式，强化项目全流程管控力度。推行规划设计一体化和全过程工程咨询管理模式，打破规划设计各环节的分工界限，实现总体设计、专项规划、详细规划有效衔接；在以“旧改”为导向的城市更新项目中，推行以运营方（O）与设计方（E）牵头的“EPC+O”（EPC即工程总承包）建设组织模式，做到设计、施工与运营的高度协同；在以“新建”为导向的城市更新项目中，推进设计牵头的工程总承包、建筑师负责制管理模式落地，从科研、设计、招标、监理、造价、运营多阶段提升管控力，加强工业遗存、文化遗址保护，优化产业布局和空间活化。

  三、完善城市更新建设标准，加强创新前沿技术应用。建议由政府牵头推进数字模拟与智慧规划等标准建设，构建可视化模型及数据地图，实现建造过程中底数清、情况明、规划精、监管准；以规划设计单位为主体，推广CIM/BIM技术应用，为城市更新项目各阶段提供数字支持；持续完善城市更新项目中绿色智慧建筑的相关建设标准，推广绿色低碳建造、智慧能源管理和垃圾处理等关键技术在改造过程中的应用，助力城市更新节能减排、高质量发展。

  案由：随着我们国家城市发展逐渐由增量向存量阶段转变，各类存量建筑改造已是很多城市当前发展的重要课题。在这些存量建筑中，城市核心区域、重点功能区以及轨道站点周边的闲置非居住房屋，成为改建租赁住房、促进城市租住平衡的重要标志。然而，既有政策法规以管控增量为主，难以适用存量改造。如存量非居住房子改建保障性租赁住房，由于存在用地指标更改缺乏合法畅通渠道，改造项目审批无明确合法程序，消防安全难以满足验收标准等问题，导致改造项目交易成本远高于更新收益，市场动力不足，各类改造项目实施进展缓慢甚至推进困难。

  建议：一、落实土地支持政策，明确土地价款补缴事项。在功能发生改变类改造项目中，对划拨用地上的公益类、准公益类的改造项目（保障性租赁住房、福利性或普惠性的养老托幼设施用房），在满足安全等条件下，经过项目认定程序后，可以变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式；对出让用地上的准公益类改造项目，可以允许其临时改建，不改变用地性质，并适当放宽租赁年限，改用期间不补缴土地价款，同时明确未来拆迁按照原性质和容积率进行补偿。对于经营性用房（非居住改为居住、工业改为商业等），考虑到产权主体财力和可实施性，可参照共有产权房执行有关要求，补缴全部或者部分土地价款。未能补缴土地价款的部分，营收归地方政府。

  二、建立容积率奖励机制，保障原产权主体利益。建立允许容积率奖励机制，改进容积率调整程序：一是针对增配必要的公共设施或公共开放空间的改造项目，可适度增加建筑面积，但面积调整一般不超过规定设定的上限值；二是针对能够同时提供公共开放空间和公共设施的改造项目，可以叠加给予建筑面积奖励；三是在改造单元内部能够直接进行地块建筑面积的转移补偿。

  三、建立行政许可制度，强化并联审批。由地方政府组织有关部门进行改建项目类型判定：对判定为公益性、准公益性质的项目，联合审查建设方案，出具“改建项目认定书”，明确改建后的使用功能、运营管理要求、物业持有比例和年限，以及需要增配的设施等要求，并核发改建工程项目施工许可证；对判定为经营性的改建项目，则需要变更土地用途，补缴土地价款，重新申请“用地规划许可”，然后再申请“改建项目认定书”。由于改造需要多部门合作，建议审批阶段确定一家牵头部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，由牵头部门组织协调相关部门严格按照限定时间完成审批。

  四、建立健全标准，保障消防安全。全方面开展标准评估工作，针对性修订或出台新标准。针对既有建筑无法达到空间要求的情况，应明确可以执行的消防设计审查验收标准。鼓励创新技术和方法提高治理能力，增补或者新编适合存量改造的标准，在有效管控、降低风险的同时，最好能够降低改造成本，进而降低更新的交易成本。

  案由：党和国家格外的重视城市空间高水平质量的发展和土地高效利用建设，习强调“要把每一寸土地都规划得清清楚楚再开始建设”“城市管理应该像绣花一样精细，城市精细化管理必须适应城市发展，要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会持续健康发展活力”。

  近年来，跟着社会经济加快速度进行发展，我国城市建设规模和现代化水平迅速提升。城市高架桥、跨线桥以及立交桥等现代化和多样化的交互式交通疏导方式，不仅是沟通城市内外的现代化快速通道，同样也是现代化建设的城市景观。伴随产生的大量桥下空间作为城市中新的土地利用形态和空间形式，其空间的科学利用与管理已成为当前精细化城市治理的重要目标。需要多措并举，促进城市桥下空间的科学合理规划利用、节约土地资源、改善交通状况、扩大城市容量，从而丰富市民生活、提供活动场所、创造宜居环境。

  建议：一、科学编制桥下空间利用规划。针对城市桥下空间的管理利用提出对应定位与要求，结合市民生活需求，科学引导，提升桥下空间利用的可达性、安全性、舒适性；丰富桥下空间使用用途类型，对绿化类、停车场类、公共空间类等类型，从立体化角度做综合规划，科学制定“一桥一策”，提升城市土地利用效率，推动资源节约型社会、环境友好型社会的建设，满足市民对公共空间的活动需求。

  二、在地方经验的基础上制定标准规范。遵循安全利用、公益优先的原则，明确申请利用桥下空间的程序与材料，并保证申报程序的透明化与简便化。多部门协同协作，针对桥下日常空间管理提出对应要求。在东部等部分城市桥下空间改造利用经验的基础上，制定国家桥下空间利用标准和行业规范，为桥下空间精细化管理与土地资源高效利用提供科学依据和技术支撑。

  三、成立桥下空间利用专门管理机构。在政府作为负责主体的基础上，打破原多头分管、难以协调的限制，从住建、国土、交通、水利等相关职能单位抽调专业技术人员，成立桥下空间利用专门管理机构，综合多学科专长，明确权责划分；同时协调组织当地专家、社区、开发商等多元主体参与规划设计、导则制定、规范编制等决策，确保专业性的同时促进方案多样化、大众化。

  案由：习在2019年考察上海时提出“人民城市人民建、人民城市为人民”理念。进入新时代，作为城市文化重要标识，高校是城市发展的重要动力，成为社会主义精神文明建设的重要基础，城市建设和学术文化将通过高校校园的有序开放而互通。每一所大学都有自己鲜明的学科印记，同时，任何一所一流大学的发展历史也都是与所在城市的互动融合发展的过程。随着物质生活水平的提高，人民对精神文化生活的需求也日渐增长。为进一步深入践行人民城市理念，加强社会主义精神文明建设，要进一步探索结合城市和区域发展的高校校园开放方式。

  建议：一、建议高校进一步结合自己特色，实施校园有序开放。高校要发挥其在区域、城市历史沉淀、发展现状和未来规划方面的优势和亮点，在保留城市独特性的同时，推进城市更新，进行安全、有序、适度的校园开放。高校要将学校专业建设目标和城市发展趋势相结合，实现同步提高和协同发展；要将学校专业优势和人民对精神文化发展的追求相结合，达到精准聚焦需求；要将学校师生的专业能力与城乡之间、区域之间的文化发展差距相结合，加强社会主义精神文明建设，推动人民精神文化生活不断迈上新台阶。

  二、建议进一步优先发展教育事业，促进城市发展和高校发展的互为促进。城市发展也要考虑到区域内高校的建设、发展，做到城市发展需求和高校专业建设的相互促进。同时，高校除了学历教育中不断深化教育综合改革，也应结合自己办学特色，推进高质量非学历教育的办学，特别是在校园开放的过程中，高校要逐步以人民需求为目标，加强高校在职业技术教育、社会培训和社会文化服务方面的实践和探索，满足社会各阶层人民的教育需求，构建终身学习体系，建设学习型社会。

  三、建议通过校园有序开放，逐步推动文化事业全面繁荣和文化产业加快速度进行发展。人民城市建设要在政府引导下，采取社会力量广泛参与以及公众积极建言献策的方式，多方协调推进。高校要通过校园开放，以提升公共文化服务水平为目标，与周边单位、地标等充分融合，形成多维度的城市文化空间，让人民享有更加充实、更丰富、更高质量的精神文化生活。

  案由：历史背景和文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。城市是人类文明的物质形态和象征，历史背景和文化街区是城市历史背景和文化的集中承载地，是最能代表城市特色的地区，是历史背景和文化名城保护的核心内容，具有较高的历史、文化、艺术、科学价值。但是在相关调研时发现，历史背景和文化街区内的历史建筑和传统民居建筑的维修改善缺乏专项资金支持，严重制约了历史背景和文化保护传承和发展。

  党的二十大报告提出了“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史背景和文化保护传承”的要求。历史背景和文化街区是典型的活态文化遗产，相对文物而言，其保护工作涉及面广，是需要统筹民生、安全、社会治理、人居环境等多方面的系统工程。

  建议：一、建议中央财政设立“历史背景和文化街区维护修缮专项资金”。通过中央财政专项资金，带动省级、市级财政配套资金，推动历史背景和文化街区历史建筑和传统民居建筑维护修缮工作的有序开展。通过专项资金，改善历史背景和文化街区的“安全性”和“宜居性”，维护当地生产生活和历史背景和文化的延续性。主要资助建设内容有：历史建筑测绘建档、修缮、抗震加固；传统民居建筑修缮外观、内部成套化改造，每家每户增加独立的厨房和卫生间，市政基础设施入户改造；将空置的历史建筑活化利用为旅游服务、文化服务、便民服务等公共服务设施内容。

  二、建立合理的资产金额的投入机制。建议采取国家、省、市政府专项资金支持，鼓励引导当地居民按照保护要求自我改善的方式来进行保护修缮。私房由于风貌保护的要求因而带有公益性，私房的修缮政府应当给予一定的补助。通过资金的补助，鼓励历史建筑和传统民居所有者自发维修改善建筑的现状。文物建筑和历史建筑的修缮可以按100%补助，其他传统民居可根据10%~50%之间进行补助。

  三、鼓励空置建筑的活化利用。通过税收的减免，鼓励历史背景和文化街区外的私人投资者出资维修空置的历史建筑，并改造成为家庭式旅馆或者非遗展示作坊等旅游服务设施。

  四、加强中央财政专项资金的使用监管。由历史背景和文化街区主管部门委派专家监督专项资金的使用情况，保证专款专用。同时确保保护修缮的方法正确，对于不正确修缮的责令改正。

  案由：我国是一个多地震的国家，唐山地震、汶川地震等都给国家造成了严重的破坏和损失。而房屋建筑和工程设施的破坏、倒塌是地震灾害造成经济损失和伤亡最主要的成灾形式。

  党中央、国务院格外的重视建筑抗震防灾工作，出台了一系列法律、法规、政策及技术标准，但全国各地任旧存在数量规模较大的老旧房屋、农村房屋未采取抗震设防措施的现实情况。因抗震设防水平的调整，全国各省都存在大量房屋建筑抗震设防未满足GB18306-2015《中国地震动参数区划图》标准，应对地震灾害风险的能力不够，新疆城镇既有房屋建筑尤为突出。

  新疆处于印度洋板块和亚欧板块碰撞的前沿地带，分布有五大地震带，地震易发多发，7度及7度以上高烈度县域占总量的98%，防震减灾形势比较严峻。近20年来，新疆统筹政策资金，实施既有房子抵抗地震加固、农村安居工程、棚户区改造等项目，房屋建筑及生命线工程建筑的抗震防灾能力有效提升。但新疆既有房子抵抗地震加固工程仍存在以下主要问题：

  一、海量的既有房屋建筑达不到新的设防标准要求。新疆规模巨大的城镇房屋建筑有待于做抗震性能排查、评估、鉴定、加固，所需资金量巨大，任务艰巨。

  二、自建房抵抗震动的能力不足。经全国范围内开展自建房专项排查，不少城中村自建房屋未经正规设计建造，抵抗震动的能力普遍较弱，亟待加固改造。

  三、国家上位法和政策对既有房屋建筑抗震加固尚缺明确的支持政策意见，且存在资金、技术上的支持短缺，在实际在做的工作中可操作性不够等问题。

  建议：一、国家顶层设计快速推进既有房屋建筑加固工程。既有房屋建筑加固工程是一项复杂性、系统性、全局性的工作，涉及排查、评估、鉴定、设计、施工等多个环节，涉及多主体的系统工作，贯穿立项、规划、建设、管理等过程，鉴定和加固资金量较大。建议国家从机制、资金和技术等方面，针对城镇既有房屋未达到新的抗震设防规定要求、应对防范地震灾害能力不够等明显问题，结合城市更新行动、老旧小区改造出台配套加固政策，稳妥推进既有房屋建筑加固工程。

  二、加大研发推广应用新技术新工艺。建筑隔震减震技术已被证明是建筑抗震领域成熟有效的抗震技术，其在全国位于高烈度设防地区、地震重点监视防御区的特定项目新建和既有建筑抗震加固中进行了推广及应用，总体上呈上涨的趋势。但目前仍缺乏相应的激励政策扶持，隔震减震技术宣传普及率不够，推广应用仍有局限。建议在推广隔震减震技术基础上，进一步组织专业技术人员加大研究新技术新工艺，出台有利政策拓展推广应用，提高房屋建筑的防震减灾能力。