理论研究 从“反磁力中心”到“区域节点城市”——论新时代大城市新城建设的功能迭代与规划策略

  新时代的新城建设，在应对大城市(含超大、特大城市，下同)发展挑战中的作用与规划策略正在发生明显的变化。本文基于田园城市、区域多中心主义、全世界城市网络和“流空间”等理论概念，以“基础性”和“战略性”为视角，对国内外新城建设历程作回溯，并对发展的新趋势作阐释：一方面，新城作为疏解大城市中心城区人口和产业的“反磁力”中心的作用仍在延续；另一方面，新城的功能亦不断迭代，以至蜕变为“区域节点城市”。鉴于此，本文最后探讨新时代的新城认知更新和规划策略。由于大城市往往具有全世界城市的链接特性，而先进生产服务业在空间上呈现集聚和分散两种趋势，可在不一样的等级中心布局；某些重点新城作为市域的副中心，则可成为全世界/区域生产性服务业网络中的节点城市。因而，在新时代的规划中，要主动谋划和引导新城功能迭代，发挥新城作为大城市的功能疏解与区域节点城市的双重作用。

  赵 民中国城市规划学会国外城市规划分会副主任委员、规划实施分会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师

  大城市(含超大、特大城市①，下同)在国民经济与社会持续健康发展中发挥着动力源及增长极的作用。若大城市的功能和人口过度集中，则会产生种种“大城市病”，从而与高质量、高品质发展的目标相悖。

  早期基于田园城市、卫星城与有机疏散等理论概念和实践而兴起的新城建设，主要是为客服大城市的弊端而在城市空间布局上做了创新尝试——建立起相对于中心城市的“反磁力中心”。在我国新时代的“双循环”新格局建构和区域协调发展的进程中，大城市要发挥重要的支撑和引领作用，其新城规划建设也要有新思路。反思以往，一些新城曾沦为以房地产开发为导向的“增长机器”，并成为了地方政府汲取“土地财政”的空间对象。但在产业经济和城镇人口增长放缓的情形下，过去的一些做法已经难以为继，唯有深化改革和探索高质量及可持续的发展动力与路径。

  放眼外部世界，在长达一个多世纪的建设与演变历程中，国际上对新城的功能与作用的理解曾有过多次拓展，甚至发生过质的蜕变。不同国家的新城建设目标与实际功能存在着较大的差别，但若作整体审视，则可发现有过明显的迭代；后期建设的新城，不仅继续承担着疏解中心城区人口和产业的功能，有的还具备了服务区域的能力，甚至成为了辐射区域的专业化节点城市。

  在我国新一轮空间规划的编制中，新城再次成为了大城市空间发展的重要构成要素；北京、上海、天津、广州、成都等超大城市在其国土空间总体设计中均布局了若干新城，并赋予了新城某种区域使命。这可谓体现了新城功能定位的迭代趋势。面对新的发展情势，学界需要开展相关的理论研究和策略探讨。本文的研究由此而缘起。

  新城概念的提出和其功能定位的演变伴随着城市规划历史上的重要时点。一般认为，新城源于19世纪末霍华德(Ebenezer Howard)的“田园城市”理论和实践，旨在倡导将城市与乡村的优点相结合，通过建设自给自足的社区来克服工业革命衍生出的种种“城市病”，从而为城镇居民提供良好的生活与工作环境。田园城市就其理念本质而言，是一种社会和生态可持续发展的构想。此后，在泰勒(Graham Taylor)的“卫星城”和沙里宁(Eliel Saarinen)的“有机疏散”等学说的影响下，扩展出了“卧城”“半独立卫星城”等概念。二战后，在政府的推动下，尤其是英国《新城法》的出台，不但统一了术语，而且明确了新城的“反磁力中心”功能。据《大不列颠百科全书》的定义，新城是“一种规划形式，其目的是通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的相对独立的社会。”[1]

  而自1950年代开始，“多中心城市区域”慢慢的变成为了反映大都市空间结构的方法论框架，并成为了城市及区域发展政策的规范性目标[2]。在战后的快速发展时代，发达国家的城市区域空间结构逐渐脱离了“标准的经济区位模式”，即从传统区位论发展而来的单中心模型趋于向分散型多中心演变[3-4]。前者是基于单中心的核心城市的腹地，在后工业或后郊区发展过程中产生的[5]；后者则指城市化进程越来越成为一种区域现象，是一种城市区域背景下的空间重构[6-7]。与之相对应，1970年代出现了灵活性更好的后福特主义生产模式，即以网络化和信息化为支撑，在城市区域内按个性生产的需求组织生产空间，传统意义的完整产业链转变为更加细化的不连续产业链，城市空间也就变得相对分离和松散[8-11]。这时的新城规划建设实践，则是趋于契合多中心城市区域结构理论：多中心性的内涵包括更为地理平衡的发展模式、更低的区域经济差距、更短的通勤距离和环境可持续性[12-13]，以及灵活性更好的生产方式。

  1980年代，全世界城市网络理论一经提出，便迅疾风靡全球。传统的城市等级体系研究用人口、经济规模等表征节点在体系中所处的地位；但实际上，地理空间上表现出的形态多中心只是城市区域政治、经济与社会持续健康发展的投影或表象[14]，节点的控制力及其与其他节点之间的联系则难以表征。城市网络理论将全世界城市与全球经济与金融系统及现代服务业的运作相联系，认为全球范围内的城市都在受全球资本驱动，作为生产和市场的空间组织和衔接的基础节点，被形塑成一个等级体系，而城市的土地面积、规模、文化等其他因素产生的影响则相对微弱[15-20]。这种理解的基础是，世界城市网络的经济信息概念要关注的不是城市本身，而是企业行为，这些行为同时也会受到城市属性和政策的影响[21]。

  1990年代，卡斯特尔(Manuel Castells)等对“流空间”的研究则进一步阐释了城市之间的联系可以超越实体的“场所空间”，即跨国公司的经贸活动、不一样的地区人群的信息传递等，可以在极短的时间内通过网络等方式完成，这些“流动要素”在城市“节点”之间错综复杂的流动，成为了主导区域空间组织形式的决定性力量[22-25]。在城市网络和“流空间”理论的支撑下，对新城的理解也有了变化，即认为新城作为城市网络中的节点，可具有区域、甚至全球分工意义，并可成为跨地区辐射和合作的中心地[26-29]。

  综上，从理论溯源的角度来看，新城概念起源于田园城市的理想，随后获得了有机疏散与卫星城理论的助推，并在实践中与区域多中心理论相契合。全世界城市网络理论与“流空间”理论，则是为新时代的新城建设提供了新的视角和规划思路。

  基于上文的理论概念流变梳理，提出新时代大城市新城规划建设的功能迭代命题，即从“反磁力中心”演变为“区域节点城市”。就经验认知而言，本文认为，既要考察新城与中心城区的关系，又要考察新城在区域、全球中的职能和地位；既要考察新城的自我服务功能，即作为城市的“综合功能”，又要考察新城在区域甚至全球的“网络节点”分工。

  据此提出本文的研究构思：新时代大城市的新城功能要与新城的“基础性”与“战略性”职能相匹配：基础性功能具有综合性和均好性特征；战略性功能则聚焦于某个或某些专业领域。前者是针对城区尺度和城市一般功能而言，即新城要具备服务数十万至百万城市人口的综合性服务功能；后者则是针对区域尺度和网络节点功能而言，即新城若要在区域中具有辐射服务能力，就要在特定领域具备专业化优势和核心竞争力(图1)。

  新城建设是世界性现象，已经经历了120多年的实践和演变，其作用内涵已发生质的转变。以英国为例，自霍华德于19世纪末提出田园城市理论并付诸实践以来，至20世纪末英国共规划建设了三代新城。日本于1956年颁布“首都圈建设法”，提出在东京100 km范围内建设多个卫星城；苏联也曾于1950年代中期提出要全力发展卫星城镇[30]。此外，法国、美国等国也都规划建设了若干卫星城镇。纵观全球，由于国情的不同和随着发展条件变化，不同国家的新城政策目标与实际功能曾多次演变，大致从单一职能和承担疏解任务，迭代为更具综合功能和更具大区域意义。

  时间尺度上看，新城建设呈现出从高度工业化、城市化国家向新兴工业化国家，以及再向发展中国家传导的态势，如从英法向日韩、新加坡，再向中国、印度和马来西亚等国传导[31]。按简单定义，新城是位于大城市附近建设的城镇，最初目的是为了分散中心城市拥挤的人口和产业，促进中心城市和周边地区的协调发展；尤其是早期基于田园城市、卫星城和有机疏散等理论建设的新城，都可以看作是为克服或缓解“大城市病”而采取的产业和人口分散布局举措。然而，当发展中国家开始建设郊区新城镇时，发达国家的政策重心已从新城转移至市中心复兴，着力应对旧城衰退等新问题。

  2000年以后，随信息技术创新和全球化进程的加快，空间的等级化及“核心-边缘”结构被网络链接所打破，对新城功能再审视也就成为了必然——大都市地区的某些新城或可承担链接区域甚至全球的节点功能。实际上，在日本及新加坡，新城在建设之初就不完全是作为老城区的卧城而建设，而是承载某些高等级功能。在英国，三代新城之间的功能迭代则非常显见，如第三代新城的代表米尔顿·凯恩斯，其位于伦敦外围的主要增长走廊上，于1970年代初开始建设，在20世纪末就已堪称高科技外国公司、特别是日本公司的“吸引力磁石”[32]；目前，米尔顿·凯恩斯已是英格兰中部的区域性中心城市。至于日本的筑波科学城，则一开始就是以“缓解东京人口压力”与“创造适宜研究和教育的环境”为建设目标。此外，韩国的盆唐新城据称正在“反向虹吸”首尔的高新企业和科研机构，成为了新的大规模的公司总部和高端研发和智库总部的集聚地(表1)。

  我国北京、上海、天津、广州、南京等超大特大城市，在历版城市总体设计中都提出过多中心空间格局和新城建设的设想，希冀在市域范围内以城镇体系的建构来应对人口增长和产业空间发展的压力，并以此来缓解单一中心所导致的交通拥挤等“大城市病”[3]。究其本质，就是在中心城市以外建设“反磁力中心”。

  但在不同的发展阶段，新城建设的目标和使命不一样。以上海为例，自20世纪五六十年代起，为了拓展产业空间而建设了若干“工业卫星城”；进入21世纪以来，则是整合郊区城镇及产业板块而建设新城，然后从11座新城到重点建设“一城九镇”，再到“1966”城镇及村体系；“上海2035总规”则明确要求聚焦“五个新城”建设，以图把“嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”。

  北京早年也曾进行过“工业卫星城”建设，后来的城市总体设计也曾设了11座新城；“北京2035总规”提出的城市空间结构为“一核一主一副、两轴多点一区”，其中的“多点”是指顺义、大兴、亦庄、昌平、房山5个新城。北京“十四五”规划提出要把新城建设成为“首都面向区域协同发展的重要战略门户”，并对新城在某些“专业化领域的全球性影响力”也提出了更高的要求。而广州对新城的认识和目标定位，也有过很大变化(表2)；广州“十四五”规划中提出的目标是要将新城建设成为“科学技术创新产业轴的关键极点”和“总部集聚区”。这些演变和新目标，可谓体现了对大城市发展格局的主动优化和对新城发展目标的主动迭代[33]。

  总体而言，迄今的相关研究和国土空间规划工作对新时代新城的功能迭代趋势尚缺乏清晰的理解，这不免导致规划编制和建设实践中的缺憾。以上海为例，尽管在城市总体设计和发展规划中提出了要把“五个新城”培育成长三角城市群中“具有辐射带动作用的综合性节点城市”，以及要打造成“上海服务辐射长三角的战略支撑点”，但对各新城的区域辐射潜能和专业领域尚缺乏科学评价，因而对于规划目标只是笼统地表述，未能明白准确地提出各新城的辐射内涵和区域范畴。在其他大城市的相关规划编制中亦存在着相似问题。

  因此，首先要解决的是新时代大城市新城建设的认知更新，或称之为认知的迭代——对新城定位和发展目标的重新思考和定义。本文认为，部分重点新城应可分担大城市的若干核心功能，成为大城市-区域的战略空间，甚至可单独或者作为区域分工的一部分参与国际竞争。这背后有着区域一体化规划、建设与治理的新逻辑[33]。

  在百年未有之大变局下，近年来全球重要生产网络区域内部的循环更趋强化。大城市兼具全国枢纽及区域组织核心的双重角色，在国家内循环层面“两个扇面”的职能凸显[34]。与世界领先的全世界城市区域相比，从内外两个扇面来看，我国大城市及其所在区域对内的高端装备制造、内生创新集群、文化创意软实力、生态宜居品质等与国际一流水平仍有一定差距。在当前发展阶段，我国大城市的功能培育和空间布局正面临着新的契机，有些职能可设为在新城，通过与都市圈、城市群的网络链接而发挥节点效用，以此来实现更高的城市-区域空间组织绩效[35]。

  另外，高度活跃的群体性技术创新和快速迭代的新业态和新模式，正在或多或少地重塑全球产业链。在大城市寸土寸金的中心城区去布局这些产业，面对的是风险和机遇并存的局面，但放弃这类产业可能又意味着放弃巨大的潜在机会。新城建设则可能是破解这个悖论的最佳选择，若将新业态与新模式的布局与新城建设相结合，可使大城市-区域作为一个整体，真正成为吸引国际要素和研发创新资源的巨大引力场和蓄水池。

  基于以上认识，提出本文对我国大城市新城建设的功能迭代认知判断：由于大城市往往具有全世界城市的链接特性，而先进生产服务业在空间上呈现集聚和分散两种趋势，可在不一样的等级中心布局；其中的新城作为郊区副中心，由于政策优势和区位优势，可在全球/区域生产性服务业网络中呈现节点性地位。同时，后福特主义和新型电商等的发展，带来生产制造业和供应链的越来越全球化和弹性化的发展的新趋势，新城在全球制造和供应网络中的节点地位也可望显著上升。

  新城在当今的城市与区域发展中，呈现出跨区域联系和多尺度、流动性空间的特点。它们既需要承担对外的辐射功能，参与全球与区域间的竞争，又需要对内具有吸引力，成为大城市-区域的居住及产业聚集区。新城的空间规划需要把握上述特质，以助推新城的功能发育和迭代。

  一是在区域层面，综合研判新城功能定位和确定新城规划建设目标。以区域视角，测度和辨析新城的现实和潜在核心竞争力，结合对产业高质量发展趋势和目标腹地的服务诉求分析，审慎考虑新城与周边城镇的竞合关系；在此基础上提出新城的规划目标，以及需要培育的区域辐射功能的细分领域；进而测算相应的空间需求，并规划布局各项配套功能及相关设施。对新城的功能定位和区域职能，要建构相应的规划指标，以利引导建设和开展规划实施评估。

  二是在城市层面，围绕新城功能定位、与中心城区的关系等，从市级产业用地配建、就业规模和人口导入、市域大型基础设施与公共服务设施布局、市域综合交通体系建设等方面，提出针对性的新城规划建设与治理策略。

  三是在新城层面，基于既定的功能定位，从新城公共服务设施结构优化、产业空间优化、职住空间优化、道路网络优化、中观交通体系等方面提出针对性的规划与治理策略。进而从中微观层面调控新城的功能类型发展方向，包括从形态与功能特征(设施分布、就业岗位分布)，生活服务设施供给质量，社区活力等微观层面提出规划与治理上的优化方向。尤其是要重视新城的环境品质和生活质量，努力打造具有吸引力的宜居及利于创新创业的新空间。

  本文提出和阐释了大城市新城建设的功能迭代趋势：在新的发展格局下，新城规划建设要超越传统的城市扩张模式及“反磁力中心”目标，转而成为大都市圈空间演化中的“战略地区”和具备辐射能力的“区域节点城市”。这种转变具有双重含义，首先，新城不应仅仅作为大城市的空间拓展单元，并避免成为功能孤岛或简单的卧城，而是要分担中心城市的部分核心功能并成为区域城镇网络的组成部分。这意味着，新时代大城市的新城建设需要突破路径锁定，要在互联网等新技术的支撑下，在“流空间”等创新理论的指导下实现功能迭代，以承担起新的使命。为此，需要在认知更新的基础上，形成更具针对性的规划策略。

  ① 按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)，我国超大城市为城区常住人口超过1 000万的城市，特大城市为城区常住人口500万至1 000万的城市，大城市为城区常住人口100万至500万的城市。根据2020年人口普查数据，以城区人口超过500万为标准，我国大陆共有21个超大特大城市，其中有7个超大城市(上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津)和14个特大城市(武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连)。

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  上海城市规划杂志 张京祥、黄龙颜：城镇化2.0时代的中国新城规划建设转型